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社会组织管理的制度变迁 特点与原因（第1页）

社会组织管理的制度变迁：特点与原因

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周秀平[1]

从狭义的社会组织管理制度的内涵入手，指出我国社会组织管理制度主要经历了三个时间段的变化，表现为从放任、限制到规范；从分散、归口到分类管理的转变过程。

社会组织管理制度的变化可以归纳为三个特点，即与时俱进、管理观念和手段的成熟化、制度设计标准的多元化。

我国社会组织管理制度变迁的背景则是改革传统双重管理制度的需求、公民意识的发展和社会团结基础的变化，以及去中心化的新公共管理思潮的兴起和发展。

广义而言，社会组织管理制度涵盖了由宪法、法律、行政法规、党的政策和非正式制度等五大方面内容的制度体系[2]。

但大部分研究者视狭义的社会组织管理制度，即产生于20世纪80年代末的双重管理体制——由登记管理部门民间组织管理局或民政局和业务主管部门共同管理——为我国社会组织管理的一项基本制度。

这一制度是我国在计划经济体制的大制度环境中对社会组织实行归口管理的一种安排，后来经《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》加以强化并实施至今。

从社会的发展历程来看，这项制度曾发挥过积极功能，如业务主管单位为所联系的社会组织提供活动的场地、资金和公共权力支持，加强了党政部门和社会的联系等。

只是，双重管理体制在制度设计时将社会组织与政府置于相互对立的位置上，通过登记管理机关和业务主管单位的双重审批限制社会组织的准入，这实际上将社会组织的登记管理简化成了一种政治把关和责任共担的分权机制，制度设计的首要目标是减低政治风险与规避责任，社会组织的发展则被置于次要的位置上[3]。

时过境迁，双重管理制度已经不适应变化了的社会组织生态与经济社会发展水平，特别是随着改革开放以来经济的快速增长、社会结构的深刻变化、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化。

要求改革社会组织双重管理制度，激励社会组织参与社会建设与管理的呼声越来越高。

一、社会组织管理制度的规范化变迁

不同的学者对我国社会组织管理制度的变化有不同的理解。

中国社会组织的管理呈现出“先发展，后管理”

的变化，政治管理和行政干预的作用很大，是一种控制管理型体制[4]。

也有学者从整个社会的组织秩序的角度提出中国社会组织制度变化体现为执政党组织社会的理念变更，即社会的组织化与组织的社会化两种组织策略的交替[5]。

还有研究指出我国社会组织管理制度的设计徘徊在实现型战略和理想型战略之间[6]。

总的来看，我国的社会组织管理制度经历了一个逐步规范化的过程，这个变化过程折射出特定历史阶段世界经济政治格局、我国社会发展总体制度与政策环境、社会组织生态结构，以及社会组织参与人群的变化等多个因素的影响。

在总结清华大学非政府组织研究所近二十年研究成果的基础时，王名等将我国社会组织管理制度的发展变化区分为三个大的发展阶段：第一阶段的时间区间为1978-1992年，这一阶段的社会组织管理制度以放任发展和分散管理为特点，组织生态特点体现为学术性社团为主，从参与人群来看主要是能获得体制资源与支持的知名专家学者；从当时的环境来看，新的民族国家取得独立地位的时间还很短，百废待兴，国际资本主义国家主要从意识形态对立的角度，冷眼旁观新中国的经济社会发展与国家建设。

第二阶段的时间区间为1992-2002年十年的时间。

这一阶段的社会组织管理制度以限制发展和归口管理为主，从数量来看整体处于停滞期，受1989年政治风波和1999年邪教“**”

的影响，大量社会组织被纳入统一的登记管理制度中，农村合作基金会和一些气功类的组织被大量取缔。

这一阶段出现了“双重管理体制”

，即模仿计划经济时代的“挂靠”

制度，强调社会组织在登记审批和日常管理上需要有复数以上的政府职能部门把关负责。

第三阶段的时间区间为2002年至今，主要体现为规范发展与分类管理，从组织生态来看民办非企业单位、协会商会和其他新兴社会组织全面兴起，从数量来看，经历了一个近乎“爆炸式”

的发展历程，从参与人群来看，由原来局限于科学研究的专家学者拓展到体制外社会活动精英、政治精英、经济精英的广泛参与[7]。

要言之，改革开放以来我国社会组织的管理制度经历了一个从放任、限制到规范，从分散、归口到分类管理的变化过程。

社会组织参与人员经历了一个从相对边缘的知识分子、农民转向代表社会主流的政治、知识和经济精英等新阶层的过程，并最终形成现在以分类管理为核心的制度设计。

分类的核心依据是按照不同的标准对社会组织进行分类。

分类的标准则是依据社会组织日益多元的组织生态结构、管理部门的相互协同，以及政治社会制度的大背景等多种因素确定。

具体表现为一方面按照社会团体、民办非企业单位和基金会的三元分类管理展开；另一面又分别从行业协会商会管理、农村专业经济协会管理、社科类社会组织管理、境外在华组织管理、社区社会组织管理等细目细类分别进行。

二、社会组织管理制度变化的特点分析