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二北美大陆的地方治理（第1页）

二、北美大陆的地方治理

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英国建立殖民地最初的动机是商业方面的考虑而非领土扩张，[45]美洲殖民地一开始就不是由政府组织拓殖的，而是由私人冒险公司或个人开拓的，英国政府对于私人冒险公司在海外的殖民活动并不直接干预。

这些私人冒险公司把英国制度移植到美洲，以英国的政治与法律观念为指导建立了殖民地。

英国的美洲殖民地很少受到英国政府的干预，殖民地议会拥有较大的权力，能较充分地发扬地方自治的传统，因而殖民地具有较强的自治性。

英国政府在北美建立殖民地，旨在与其他欧洲国家进行竞争，从经济方面说，可以安置国内过剩人口，发展贸易和增加财富。

移居北美的殖民者，想通过移民摆脱贫困，寻求更好的生存条件。

政府和民间这两方面的要求，在殖民运动中达成了统一。

在殖民地的发展扩张中，这两种利益并行不悖，至少都得到了部分满足：政府通过殖民地扩大了战略和经济利益，移民则改变了生存环境。

英国在北美的殖民地不是一个整体，而是13个具有独特政治和社会功能的共同体。

根据当时的惯例，北美殖民地作为英国的海外领地，其政治和土地权利均来自英王的授权，英国政府对其拥有合法的主权和管辖权。

英国政府采用管理海外领地的方式进行统治，尽可能完整地将英国本土的社会、政治体制和法律体系移植到北美，按照英国的国内模式来设计殖民地政府。

殖民地的政治结构与宗主国对应，每个殖民地都是半独立的政治实体。

从整体上看，英国对北美殖民地的政策具有一个长期性的特征：政治管理比较宽松，经济控制则相对严厉。

历史学家查尔斯·安德鲁斯（CharlesM.Andrews）在比较英、法两国对殖民地的不同策略时写道：“英国对殖民地贸易施加更严格的限制，在国内各港口征收更重的关税，但它很少干预殖民地的内部事务，对于人口流动、政府援助及维护等方面的事情也很少关心。”

这样就使英属美洲殖民地变成“自我依靠、自我治理和自我维持”

的实体，具备独立精神，对处理自己的事务充满信心。

[46]也就是说，英国政府的殖民地政策是消极管理，它关注的主要问题是防止殖民地摆脱宗主国，保护它们不受其他欧洲国家的侵犯，防范印第安人的攻击，而不实行主动的管理。

英国对殖民地的管辖包括选派总督、任命参事会、设立海关、实施《航海条例》、审查殖民地议会制定的法令等。

英国在殖民地的统治机构由国王任命的各殖民地总督、参事会和经选举产生的议会组成。

从理论上讲，总督的权力范围很广，覆盖了殖民地的各种事务，但在具体的操作中，总督由于受到参事会、殖民地议会及英国国内三个方面的牵制，权力很难发挥，总督一职往往有名无实。

对于英国国王的旨意，总督很难去认真执行，特别是由于殖民地议会控制着殖民地财政收支大权，连总督自己的年薪也要由殖民地议会表决决定，因而在总督与殖民地议会的斗争中，总督往往屈服，甚至有时对英国的指令阳奉阴违，乃至公然抵抗。

我们可以从英国对殖民地议会通过的法令的审查情况看出英国对殖民地的政治控制是松弛的。

在1691—1776间，北美殖民地提交英国审查的法律共有8563件，其中仅有469项被废止，只占全部个的5.5%。

[47]在英国宽松的控制下，殖民地自治不断强化。

在日常政治生活中，殖民地事务大部分掌握在北美居民自己手中。

参事会和总督在理论上都是英王权威的代表，但二者不时发生冲突。

各殖民地议会的权力和作用不断扩大，逐步演化为总督和参事会的制衡力量，殖民地的许多重大政治斗争，就是在议会与总督之间展开的，而且大多涉及权力之争。

一般说来，总督无法遏制议会的权势扩张，这就严重限制和削弱了英国的统治能力。

为摆脱这种不利局面，英国政府曾谋求削弱殖民地的立法权，并力图将皇家官员的薪俸固定化，但所有的尝试都遭到殖民地议会的强烈抵制，没有产生效果。

另外，英国政府还试图改变各殖民地各自为政的状况，在北美建立一个统一的殖民地政府，也无果而终。

值得注意的是，英国对如何管理殖民地并没有一个明确的思想。

[48]英国对殖民地的管理十分混乱，没有一个专门的机构来全权负责殖民地事务。

帝国对殖民地的控制是由许多个不同的部门来行使的。

在这样一套管理体制中，英王是殖民地最高统治者，也是所有“无主”

土地的主人；枢密院负责殖民地最高法律事务，发布命令；南方大臣负责委派各殖民地总督；陆军部和海军部负责殖民地的防卫；英国议会负责制定有关法律。