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一精简的沉滞（第1页）

一、精简的沉滞

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中国历史上的改革，涉及机构精简者颇多，北宋的庆历新政与王安石变法，精简都是其重要内容。

对于任何政权机构而言，精简问题的核心就是一个行政效率与政治稳定间的平衡。

而政府机构的精简的真正实行，有赖于经济的近代化、市场体系的建立与完善，有赖于在此基础之上的政治民主化。

（一）效忠原则与权力平衡

但凡有点作为的君主，都很痛恨行政效率低下和办事拖沓、推诿与层层扯皮的官僚习气，常常会在整饬吏治的诏书中加以痛低。

但是奇怪的是，传统官制的设置与安排，却恰恰与提高效率的要求相反，首先考虑的是效忠原则和防止专权和叛离倾向的权力平衡，为了能够维持体系的稳定，宁愿牺牲效率。

只有在少数的情况下，效率才会与效忠并列被重视，如战争年景或者像战国那种高度竞争的时期。

而在传统社会的常态（即所谓太平年景），官制上的一职多官，多头负责，相互牵制的现象几乎可以说是普遍性的。

秦与西汉为政尚简，但相权已由三公分享，东汉已明显地出现三公与尚书台的分立，中枢相权再度分散，以凸现皇权的分量。

魏晋南北朝时期，中书省与门下省与尚书台三足鼎立，分掌中枢，原来的三公九卿成为虚衔，三省的地位较卑的长官及属曹，成为围绕皇权的决策与行政实施的官员，三者之间的相互牵制，使大权旁落成为更加困难的事。

隋唐制度，进一步完善了三省体制，具体分工的六部出现。

但是原来作为与君权起平衡作用的相权继续被削弱，原来作为当然宰相的三省长官如不加“中书门下三品”

衔，就不算宰相，而非三省长官，倒有可能行宰相之职，宰相之多寡，全由皇帝之意，多的时候可能有十余人，少的时候就一二人而已。

宋代将这种集权宰相制与中央政府的相互牵制机能发展到极致，政出多门，冗官冗吏成为一大痼疾。

而且，鉴于唐代藩镇割据的教训，“杯酒释兵权”

之后，中央禁军分设枢密院与三衙来管理统辖，三衙有统兵之权但无调动之权，而调兵之权则由皇帝认可后由枢密院发出。

枢密院长官有多人，而三衙（殿前司、侍卫马军司、侍卫步兵司）职权也相互参差，各自内部也有牵制功能。

地方军制以文官为经略安抚使掌军，以武将总管、铃辖、都监等职实际管理军队，实行文武相互牵制。

结果，终宋之世，大权旁落和地方割据之事是消失了。

但行政机构臃肿、军队无战斗力，使得北宋以积弱积贫闻名后世，在北方少数民族的入侵打击下，只有招架之功而无还手之力，最后连招架之功都丧失了。

明清两代官制设置上有意制造牵制效果的现象仍然十分严重，其总的指导思想就是不容许除皇帝之外另有一个哪怕只管处理日常事务的权力中心，中央与地方的政府机构对政府事务均没有决定权，职权的交叉与渗透使得政出多门，谁也负不了责，干不成事，一切均需取决于皇帝的裁决调配。

为此自明代开始取消相权，代之以名不符实，实际上只起咨询参谋作用的内阁，而内阁又受制于太监当家的司礼监。

由于内阁并无法定的“相权”

，六部直接对皇帝负责，所以六部与内阁之间又形成牵制。

地方官制取消元代中书行省制度，代之以布政司、按察使司与都司三司并立的格局，三司职能交叉，上面又缺乏一个统一的协调机构，结果三司只有相互牵制而无相互协调，很快就暴露出事权不一，运转不灵，效率低下的弊端，又不得已派出临时、监督性的巡抚与总督去协调。

清承明制，相互牵制的机能甚至过之。

开始决策机构以内阁与议政王大臣会议并列，后来设军机处，但内阁仍存。

而军机处设在内宫，其作用类似明代的司礼监，不过主事者不是太监而已。

六部分设满汉尚书各一，汉满侍郎各二，而侍郎并非尚书的副职，各自对皇帝负责，均有单独奏事权。

地方上也一样，设总督、巡抚主管一省之政，但同时设布政司（藩司）、按察司（臬司）、提督、学政等军政省级官员，分管一方事务，各无统属，他们的品级虽然低于督抚，但并非督抚之下属，各有独立的奏事权，直接对皇帝负责。

兵制也类似之，总督巡抚与提督、总兵有统兵之权，但无调兵之权，调兵之令由兵部出，另外还有八旗兵分镇各地以监视绿营。

在这样一种体制下，政权的中心问题变成了能否保证一姓统治的稳固，所以要尽可能地利用体制结构来防止大权旁落和叛离倾向。

即使有了制度上的保证还嫌不够，在选拔官吏的时候，首要考虑的是效忠原则，官吏的忠诚可靠成了必要和首选的条件，才能只是第二、三位的因素。