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发展社会自治权与创新社会管理初探（第2页）

中国传统社会整合具有明显的他组织统摄、管制性特点，这种社会他组织整合方式意味着社会自治权缺失，这一事实也集中体现在社会管理方面。

中国传统社会管理自治权局限性主要表现在以下几个方面。

第一，社会传统政治文化影响下社会自治意识滞后。

在西方社会权利理论看来，“社会自治权是市民社会一项天赋的固有权利”

。

因而在西方人的视野中，国家只是实现社会治理的工具，社会与国家之间应该有确定界限。

而中国社会政治历史表明：中国传统社会上千年的宗法制度是一种典型的家国一体化制度，国家与社会始终为一种高度同构的状态，社会政治生活权力至上的国家主义理念始终沉积于政府思维之中并转化为其执政方式。

中华人民共和国成立后，中国政治致力于消除封建政治文化的影响，然而长期以来计划经济，以及与之相适应的一元化政治体制及意识形态化的社会生活，不可避免地导致了国家与社会的高度一体化，政社不分、社会生活政治化等倾向。

改革开放，中国市场经济发展及与之相适应的开放多元化趋势逐步明显。

然而，传统政治文化根深蒂固，消除传统政治文化的影响需要一个过程。

第二，社会管理体制机制内在自治功能缺失。

我国社会管理组织机构长期以村社和单位为基础，主要通过政治纽带实现社会整合，社会管理体制机制基本属于政治或行政管理范畴，社会治理自治功能有限，从而社会管理自治权发展受到极大限制。

总体来看，这种管理体制机制模式存在三个问题。

其一，社会管理体系内在自治机制缺失，自治功能不足。

传统社会管理以政府全面统摄方式为特征，更多地以行政手段解决社会问题，忽视了社会管理广泛社会参与的社会治理特点，并制约社会管理结构体系自组织功能培育成长，政府社会管理体系由单一封闭政府行政机构组织系统构成，缺乏化解矛盾的自治机制，面对日趋复杂的社会管理问题只好不断强化职能机构管制力度，社会管理运作僵化，社会各阶层自治沟通越发困难，而庞大的管制体系压制许多本该通过社会自治组织调节方式解决的社会问题，导致社会矛盾的积累集聚。

其二，社会管理沟通协调协同功能存在缺失。

社会管理自治协同功能的形成，广泛有效的社会沟通协调是形成社会内聚力的重要条件，社会管理行政化和直线型管理体系造成社会管理过程有效畅通的诉求表达、利益协调机制、纠纷调处机制缺乏，社会协同能力不足，许多社会矛盾一旦发生就直接指向政府机构，导致许多社会矛盾激化。

第三，党政不分，政社不分等社会管理组织体制问题。

社会治理包含着社会自治的内在组织功能，蕴含着社会广泛参与。

党在社会管理组织体系起着“总览全局、协调各方的领导核心作用”

，这里党的主要领导功能就是总览全局、把握方向和协调各方保障合力协作。

然而现实实践中，党的政治领导权往往行政化，实际形成以各级党委领导下政府直接负责的直线式行政化社会管理组织体制。

自上而下的“塔型”

直线管制式和组织威权型管理导致社会管理组织本身封闭性及与社会隔离现象。

党政不分、政社不分的社会管理组织模式在实践运作中表现为：其一，政府社会管理机构与社会组织及公众缺乏积极沟通关系，信息流通不畅造成政府管理决策的盲目性及行政管理措施失当，行政威权导致社会管理往往变成行政干涉，不仅不利于社会秩序整合及社会凝聚力生成，常常适得其反。

其二，党政不分造成政府机构与党委组织管理意志不统一，往往造成管理组织秩序本身内在混乱，效能低下。

其三，封闭式的威权管理组织缺乏社会多元化参与的内在活力，在管理社会事务时缺乏应有的灵活性。

第四，法治化水平不高，管理章法不完善。

社会管理蕴含着社会治理要求，社会自治权是社会治理运作的内在规定，但社会自治权的行使不能无章可循。

恰恰相反，社会规范规则体系的健全完善是社会自治权行使的制度化保障。

社会自治如同社会法治一样与权力至上、长官意志格格不入，社会自治程度与社会法治程度是相对应的，社会法治是社会自治的保障，而社会自治程度是社会法治发展水平的试金石。

中国传统管制型社会管理主要依据相关国家政策和行政命令进行，长官意志是管理过程常有的现象，社会管理法治化程度较低，社会管理规范体系不健全，管理过程章法混乱，甚至无章可循。

三、在创新社会管理过程中发展社会自治权

创新社会管理既是一个社会管理权力结构、组织结构转型问题，也是一个社会管理组织功能健全完善问题，所以创新社会管理过程也意味着社会管理自治功能增强及社会自治权的发展。

但社会自治权的发展涉及社会管理观念意识转变、管理体制机制、组织体制变革和管理规范体系健全完善等问题，要着力做好以下几个方面的工作。

第一，转变观念，培育社会自治意识。

首先，政府要转变观念，增强社会公众社会自治意识。

市场经济的发展悄然改变着中国的社会结构，促成多元化主体社会关系的形成，社会关系新变化催生中国社会管理事务的时代新特征，政府传统管制性的管理观念无法适应社会管理实践面临的新情况和新问题，与时俱进，社会管理创新势在必行，不仅要求政府适应社会管理任务、目的的变化破除传统管理观念，而且要积极培育社会公众社会化、民主化、法治化等自治意识。

其次，摒弃国家权力至上的权力观念，培育社会公民权利至上观念，尊重社会公众及非政府组织的自治权利。