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奏折制度（第2页）

这些道府同知副将是中级官员，而用雍正的话说“道府等员，乃系小臣，品级卑微，无奏对之分”

。

他们能上奏折，是雍正特给的恩宠。

这些人或者与雍正有特殊关系，或者为亲重大臣的子侄，或在引见时获得青睐，因得荣膺书写奏折之宠。

由中央派到地方的常设官员，如江宁，苏州，杭州三织造、各处巡监御史、税关监督、各种临时性的巡察御史、给事中，或因挂有科道衔名，或因为雍正皇帝家臣，自然赋予密折言事之责。

还有的临时派到地方办事，也可密上折子，如清理江苏积欠，负责大员户部侍郎王玑有此权力自不必说，连分查松江府钱粮的王溯维也得奏折言事。

在中央，京堂以上和翰詹科道官员都能书写奏折。

雍正扩大奏折人员的范围，使它达到了一定的数量，仅《朱批谕旨》一书所收的奏折的撰写人，即达二百二十三人，实际奏折人多达一千人以上。

奏折，几乎全有雍正皇帝的朱笔批语，叫作“朱批谕旨”

，批过的奏折称作“朱批奏折”

，奏折和朱批谕旨构成奏折制度的必备成分。

雍正朝的奏折内容，比康熙朝大大丰富了。

君臣筹商全国的或地方的政务，是最重要的内涵。

雍正二年（1724）十一月，雍正向大学士等发出上谕“凡督抚大吏任封疆之寄，其所陈奏皆有关国计民生，故于本章之外准用奏折，以本所不能尽者，亦可于奏折中详悉批示，以定行止”

。

督抚所要陈奏的政事，限于题本程式和保密要求，很难详尽，皇帝就不能彻底了解臣下隐衷和下情，而皇帝的指示也因同样的原因不能尽述，使臣下对皇帝的意图了解也受到限制。

这样，上边难以决策，下面不能全力奉行。

雍正就是要用奏折这种公文，使臣工和皇帝双方亮明观点，经过讨论，定策施行。

雍正朝的重大改革，许多是先经君臣密商，而后决策付诸实行，如摊丁入亩制度，就是雍正同黄炳、李维钧及九卿通过奏折，反复商酌决定下来的。

改土归流的政策，也是在多人的奏折中，君臣密筹，议而后定。

雍正元年（1723），礼部掌印给事中缪沅就处理苗民事务，疏请令土司诸子分袭以杀其势，雍正把它交湖广总督杨宗仁议奏，其不同意，认为那样做会出现强弱兼并的后遗症，雍正朱批不以为然。

可见，至于改土归流，雍正起始并不赞成，他于雍正二年（1724）在广西巡抚李级的奏折上批示：

士官相袭已久，若一旦无故夺其职守，改土为流，谁不惊疑?李级听从主子之见，上奏折表态，雍正又批道：斟酌处颇为合宜，诸凡总在尔等封疆大吏审择中道而行也。

雍正三年（1725），贵州提督马会伯奏请对苗民用兵，以推行改土归流，雍正让他同云南巡抚管云贵总督事鄂尔泰商讨。

这时署理贵州巡抚石礼哈亦欲用兵，雍正内心赞同他们的意见，但怕他们年少鲁莽，把事情办坏，故而压住了。

不久，何世堪出任黔抚，奏折主张招抚，雍正内心不以为然，但亦允许他实行，然而不见其效。

雍正四年（1726）四月，鄂尔泰折请贵州用兵，雍正大加赞赏。

至此决定强力推行改土归流。

这是几年间持有不同意见的君臣往复磋商的结果，就中，雍正从对苗民事务的不熟悉，拿不定主意到把握实情，做出裁断，是他吸收臣下意见的过程，所以这种奏折，便于君臣商讨事务，决定政策措施。

河工的问题，雍正也是先通过河臣的奏折进行探讨，决定行止。

李级曾向雍正当面提出疏浚淮扬运河的建议，雍正觉得有些道理。

命他与河道总督齐苏勒商酌，其以工程浩大，不敢轻定，拟于实地考察之后，再提出具体意见。

李级的建议是否可行，雍正说的全是活话儿，他并非为推卸己责，事成则居乾断之功，事败则推诿臣下，而是要大家商量，他则从中吸收意见，考虑决策。

即如治黄专家靳辅的儿子靳治豫奏称滚水坝无益，减水坝有利，雍正说他“实未洞彻”

其利弊，而“河务关系甚大，不便自立主意”

。